POLÍTICA REGIONAL EUROPEA EN POLONIA

¿QUÉ ES LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA?

La política regional europea es una política de desarrollo territorial que tiene como objetivo reducir las disparidades socioeconómicas y reforzar la cohesión territorial existente entre las regiones de Europa mediante el apoyo a la creación de empleo, la competitividad empresarial, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible.

Cuenta con algo más de un tercio del presupuesto comunitario y se trata de una política de inversiones.

Presupuesto General de la UE para el período 2014-2020. Una tercer parte del presupesto va destinado a la política de cohesión. Fuente: Comisión Europea
Figura1. Presupuesto General de la UE para el período 2014-2020. Una tercer parte del presupesto va destinado a la política de cohesión. Fuente: Comisión Europea


La financiación se ejecuta a través de diversos fondos, representados en la figura 2.

Figura 2. Tipos de fondos de la política de cohesión europea. Se destacan tres principales: FEDER, FC y FSE
Figura 2. Tipos de fondos de la política de cohesión europea. Se destacan tres principales: FEDER, FC y FSE. Fuente: elaboración propia.

Sin embargo, entre todos ellos destacan tres fondos principales:

  • el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER): aspira a reforzar la cohesión económica y social regional a través de la inversión en sectores que fomenten el crecimiento para mejorar la competitividad y la creación de empleo. El FEDER también financia proyectos de cooperación transfronteriza. Ayuda a las NUTS-2 de todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo.
  • el Fondo de Cohesión (FC) ): invierte en las personas y se centra en mejorar las oportunidades de empleo y educación. También intenta ayudar a las personas desfavorecidas que están al borde de la pobreza o la exclusión social. Se tratan de un fondo de naturaleza sectorial.
  • el Fondo Social Europeo (FSE): invierte en crecimiento ecológico y desarrollo sostenible, y mejora la conectividad en los Estados miembros más pobres: aquellos con un PIB por debajo del 90% de la media de la UE-27. Actúa por tanto sobre los estados, no sobre las regiones.

Junto con el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) constituyen los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE).

Además encontramos otros fondos como los Programas de Cooperación Transfronteriza del Instrumento de Preadhesión, el Programa de ayuda a la comunidad turco-chipriota, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea el Programa de las Regiones Ultraperiféricas y poco pobladas.

Financiación de la política de cohesión según tipos de fondos. Fuente: Comisión Europea.
Figura 3. Financiación de la política de cohesión según tipos de fondos. Fuente: Comisión Europea.

Las nuevas metas de la política regional europea quedan recogidas en la Estrategia Europa 2020.

Desde 1986, el objetivo de la política de cohesión ha sido potenciar la cohesión económica y social. Tras el Tratado de Lisboa de 2009, la nueva Estrategia Europa 2020 introduce una tercera dimensión: la cohesión territorial. Más allá de las fronteras debe haber una comunicación y homogeneización del territorio.

Objetivos generales de la EE2020
  • Empleo: asegurar que el 75% de las personas en edad laboral esté empleada.
  • I+D: al menos un 3% del PIB debe ser invertido en investigación científica.
  • Europa Verde: Limitar las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20%, incrementar en un 20% la producción de energía primaria renovable e incrementar en un 20% la eficacia energética.
  • Abandono escolar: reducir el abandono escolar hasta porcentajes inferiores al 20% y asegurar que un 40% de la población joven tenga estudios superiores.
  • Erradicación de la pobreza: Reducir a 20 millones el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión social.
Funcionamiento y estructura de la política regional europea.
Figura 4. Funcionamiento y estructura de la política regional europea. Fuente: elaboración propia.

POLONIA Y LA POLÍTICA REGIONAL EUROPEA

Polonia es uno de los países prioritarios en lo que respecta a la política regional de la Unión Europea. Su adhesión tuvo lugar el 1 de mayo del 2004, junto con otros ocho países de la Europa del Este y el Báltico, además de Malta y Chipre.

Contextualizando, y para comprender la importancia y relevancia de Polonia, cabe decir que tras la entrada de España en 1986, ha sido el país más grande que se ha adherido a la Unión Europea (anteriormente CEE) en términos de población, ocupando el quinto puesto en estos momentos. Además destaca en otros aspectos como la superficie de su territorio y su Producto Interior Bruto.

Figura 2. Paises de la Unión Europea ordenados según su población, superfície y PIB. Fuente: Elaboración propia a partir de BM,
Figura 5. Paises de la Unión Europea ordenados según su población, superfície y PIB. Fuente: Elaboración propia a partir de BM,

Asimismo también cabe señalar que se trata de un país que por su localización geográfica puede ser susceptible a cierta inestabilidad política. Con un pasado soviético no tan lejano, tiene como vecinos a la propia Rusia en el norte (Óblast de Kaliningrado), que ha demostrado que la democracia no está entre sus prioridades y que no contempla el proyecto europeo con buenos ojos; a Bielorrusia en el este, siendo el último estado europeo que aún está regido por un poder dictatorial; y a Ucrania en el sudeste, que durante estos dos últimos años se ha visto envuelta en una situación muy cercana a la guerra civil. Por supuesto, y también importante, actúa como país comunitario fronterizo (Espacio Schengen).

Así pues, es de entender que desde la Unión Europea se quiera fortalecer la posición de Polonia, estableciéndose como un líder en la Europa del Este y en el Báltico y que, entre otros aspectos, pueda garantizar y promocionar los valores de democracia, igualdad y Estado de Derecho que contempla la Confederación Europea.

Que Polonia sea un Estado prioritario en lo que se refiere a la Política Regional Europea no se debe sólo a su carácter estratégico. Sabemos que los fondos estructurales (FEDER y FSE) se distribuyen en mayor o menor proporción en función de las características de las regiones NUTS 2 de cada país.

En Polonia, como puede verse en la figura siguiente, prácticamente la totalidad de las regiones están clasificadas como “menos desarrolladas” de manera que son susceptibles de recibir un mayor soporte económico.

Figura 3. Clasificación de las regiones NUTS 2 (Voivodatos) según el criterio de elegibilidad de los Fondos Estructurales. Fuente: Inforegio.
Figura 6. Clasificación de las regiones NUTS 2 (Voivodatos) según el criterio de elegibilidad de los Fondos Estructurales. Fuente: Inforegio.

Por otra parte, los Fondos de Cohesión también son repartidos en función de ciertos criterios, en este caso nacionales. Los países que para el período de programación establecido más reciente (2014-2020) tendrán prioridad en la recepción de dichos fondos son los que se resaltan en azul en el siguiente mapa. Estos Estados son, precisamente, los más recientemente adheridos (a excepción de Portugal y Grecia) y se encuentran en la Europa del Este, y entre los que, por supuesto, se encuentra Polonia.

Figura 4. Mapa de elegibilidad de los Fondos de Cohesión para el período 2014-2020 según países. Fuente: Inforegio.
Figura 7. Mapa de elegibilidad de los Fondos de Cohesión para el período 2014-2020 según países. Fuente: Inforegio.

En definitiva, que Polonia sea a la vez un país estratégico y prioritario para la Unión Europea, junto con el hecho de que cumple con creces los requisitos para recibir fondos estructurales y de cohesión, conlleva que:

  • Sea en términos absolutos el país que recibe más Fondos Estructurales (FEDER y FSE) por parte la Unión Europea, concretamente un 19,1% de los mismos para el período vigente 2014-2020.
  • Sea en términos absolutos el país que más Fondos de Cohesión recibe por parte de la Unión Europea con una cuota porcentual del 22,2% para el período vigente 2014-2020.

No obstante, hemos querido profundizar un poco más y calcular estas cifras en términos relativos para poder obtener la cuota de fondos estructurales y de cohesión per cápita. En este sentido incluimos dos tablas con toda la información referente y dos gráficos donde encontramos los países que, en función de su población, reciben más inversión por habitante en cuanto a Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión.

Figura 5. Gráficos de los Fondos Estructurales y de Cohesión para los distintos países y por habitante. Fuente: elaboración propia a partir de Inforegio.
Figura 8. Gráficos de los Fondos Estructurales y de Cohesión para los distintos países y por habitante. Fuente: elaboración propia a partir de Inforegio.

La conclusión más clara que se desprende es que si bien Polonia es el país que recibe mayor apoyo de Fondos Estructurales y Fondos de Cohesión, no es, sin embargo, el que  recibe más ayudas en relación a su población. Como puede observarse hay otros países de la Europa del Este que reciben mayor ayuda por habitante. Es el caso de Eslovaquia, el de los Estados Bálticos e incluso de un caso peculiar dentro de la Europa Occidental como es Portugal.

Para finalizar este punto y para acercarnos un poco más a la realidad socioeconómica de Polonia en el sí de la Unión Europea presentamos tres mapas con tres indicadores diferente:

  • En el primero de ellos se nos muestra la Esperanza de vida, que en Polonia resulta ser bastante inferior a la Europa Occidental y que parece ser uno de los aspectos en los que ha de mejorar al respecto.
  • En el segundo vemos la Tasa de desempleo, que pese a no ser de las mejores, presenta bastante mejores resultados que muchos países del sur de Europa, o los también denominados PIIGS (Portugal, Irlanda, Italia, Grecia y España).
  • En el tercer mapa se muestra la evolución de la Renta familiar disponible para el periodo 2008-2011, que resulta ser gratamente favorable para Polonia. De hecho presenta unos resultados similares a Alemania que nos indican que se encuentra entre los países con menor vulnerabilidad a la crisis a diferencia de otros como Italia, España o el Reino Unido y que han sufrido una recesión en cuanto a la renta familiar disponible de sus ciudadanos.

En este mismo especial dedicado a la Política Regional de la Unión Europea, especialmente focalizada en Polonia, hemos elegido dos regiones o voivodatos polacos (NUTS 2) con los que trabaja la Unión Europea. El objetivo de ello es hacer un análisis con mayor profundidad de los Programas Operativos y los Proyectos actuantes en dichas regiones, como se muestra más adelante.

Antes de ello, veamos las características básicas de dichas regiones y como son consideradas por la Unión Europea para la aplicación de los programas.


 LAS REGIONES DE PODLACKIE Y MAZOWIECKIE

Podlackie es una región periférica de Polonia situada al noreste del país. Está en contacto con Mazowieckie, la otra región escogida, pero tiene unas características bastante diferentes, como veremos. Por otra parte, es también frontera interior de la Unión Europea con Lituania y frontera exterior de la Unión con Bielorrusia. Su capital es Bialystok y está entre las regiones menos desarrolladas de la UE, una seña que si bien es compartida entre las diferentes regiones polacas, Podlackie, junto con otras regiones del Este de Polonia, presenta unos resultados bastante más desfavorables en términos socioeconómicos que el cómputo global del país.

La cuidad de Bialystok en Podlackie. Fuente: pinterest.
La cuidad de Bialystok en Podlackie. Fuente: pinterest.

La realidad de Podlackie muestra que es una de las regiones más pobres ya no sólo de Polonia, sino que también lo es dentro del conjunto de las NUTS-2 de toda la Unión Europea. La siguiente tabla, recogida en un estudio de Eurostat, nos muestra como curiosidad las regiones más ricas y más pobres según su PIB per cápita regional en paridad de poder adquisitivo. Las cinco regiones más pobres de la UE-28 el pasado 2013 eran regiones polacas.

Regiones más ricas y más pobres de la Unión Europea según su PIB per cápita regional en ppa (paridad de poder adquisitivo). Fuente: Eurostat.
Regiones más ricas y más pobres de la Unión Europea según su PIB per cápita regional en ppa (paridad de poder adquisitivo). Fuente: Eurostat.

Por su parte, Mazowieckie es una región central de Polonia donde se sitúa la capital del país, Varsovia. En la clasificación utilizada por los fondos estructurales está considerada como una región desarrollada, siendo la única de entre las 16 de Polonia. Cabe añadir que es una región que se encuentra en un cruce de rutas comerciales y de comunicación que conectan el este y el oeste europeo, además es la más poblada de entre todas las regiones polacas y el Voivodato que ha liderado la transformación del país, a la vez que ha experimentado el crecimiento económico más alto.

Casco Histórico y Centro Financiero de Varsovia, capital de la región de Mazowieckie.
Casco Histórico y Centro Financiero de Varsovia, capital de la región de Mazowieckie.

A continuación utilizaremos algunos indicadores disponibles en el Cohesion Policy Data de Inforegio, para profundizar y poder comparar las dos regiones con mayor fundamento.

En primer lugar encontramos representado el PIB per cápita por voivodatos o NUTS 2 que nos indica que Mazowieckie, de color verde, registra un valor elevado y destaca muy por encima de las demás regiones polacas. Por su lado, Podlackie se alinea con las demás regiones de la Polonia oriental registrando unos valores muy bajos del mismo, de color rojo en el mapa.

PIB per cápita en Polonia por voivodatos (NUTS 2) para el año 2011.
Figura 10. PIB per cápita en Polonia por voivodatos (NUTS 2) para el año 2011.

En segundo lugar podemos ver la población con educación terciaria por voivodatos o NUTS 2 y que nos indica que existen bastantes disparidades regionales en el sí de Polonia. Una vez más, la región de Mazowieckie es aquella que presenta un mayor porcentaje, destacada en este caso de color verde oscuro. Podlackie, por su parte, si bien presenta unos valores algo inferiores, pueden considerarse bastante positivos. Con este indicador no se establece la clara diferenciación occidental y oriental que sí que era observable en el mapa del PIB per cápita (figura 10).

Población con educación terciaria en Polonia por voivodatos (NUTS 2) para el período 2012-2014.
Figura 11. Porcentaje de población, entre 30 y 34 años, con educación terciaria en Polonia por voivodatos (NUTS 2) para el período 2012-2014.

En tercer y último lugar se muestra la tasa de desempleo por voivodatos o NUTS 2 y que refleja una situación muy diferencial para dos de las regiones del sureste del país. Concretamente para Mazowieckie y Podlackie, la primera presenta un porcentaje de desempleo algo inferior que la segunda, sin embargo no parece haber una diferencia ciertamente importante.

Figura 8. Tasa de desempleo en Polonia  por voivodatos (NUTS 2) para el año 2014.
Figura 12.. Tasa de desempleo en Polonia por voivodatos (NUTS 2) para el año 2014.

A modo de conclusión, y como se ha podido interpretar en este subapartado, nos encontramos con dos regiones muy diferentes. La primera, Mazowieckie, tiende a situarse entre las más desarrolladas de Europa y se aleja bastante de la realidad de las demás regiones polacas. Por consiguiente, la región de Podlackie presenta incluso resultados por debajo de la media polaca en distintos aspectos, y de acuerdo con las demás regiones de la Polonia oriental.

Con este trabajo pretendemos comparar dos regiones de un mismo país pero cuyas realidades son muy distintas. Es por este motivo que también comprobaremos si desde la Unión Europea existe un trato diferencial en materia de política regional para cada una de ellas y esto lo haremos mediante el análisis e interpretación de los distintos programas operativos y proyectos llevados a cabo en Polonia y, de forma específica, para estas dos regiones.


 EL MARCO ESTRATÉGICO NACIONAL DE REFERENCIA

Los procesos de reestructuración económica han afectado notablemente a ciertas regiones de Polonia, especialmente las más industriales como la Silesia y los sectores como la metalurgia o la minería, repercutiendo en una fuerte disminución del peso que ocupa el sector industrial en el PIB del país.

Sin embargo, durante los últimos años la actividad industrial se ha reavivado sobre todo gracias al impulso de nuevos sectores de la industria como el automovilístico, la producción de hardware informático, la electrónica o la química, especialmente enfocados a las exportaciones.

El aumento del desempleo se presenta como una problemática más bien estructural por circunstancias demográficas, como consecuencia de la política de reestructuración económica y desajustes en el mercado laboral. Sin embargo, se registra una cierta mejora a partir de 2004, en parte gracias a programas impulsados por el Gobierno de Polonia.

Otra característica destacadamente negativa es la disparidad regional existente en Polonia. Aun y los esfuerzos realizados por la política regional, las desigualdades en el PIB per cápita entre las distintas regiones o polacas. La región NUTS 2 o Voivodato más rico, desarrollado y dinámico (70% PIB medio UE-25) es Mazowieckie, mientras que hay otras regiones como Świętokrzyskie, Lubelskie, Podlaskie, Podkarpackie o Warmińsko-Mazurskie cuyo PIB apenas alcanza el 35% de la media europea.

Estas fuertes disparidades regionales se deben, básicamente, al desarrollo desigual: rápido en los polos de desarrollo principales del país como las grandes ciudades y las regiones industriales, y muy lento o inexistente en áreas rurales o periféricas.

Otro asunto de vital importancia para Polonia y decisivo en su futuro desarrollo económico es la ampliación y mejora de sus infraestructuras de redes de transporte y comunicación, especialmente atrasadas que ofrecen un mal servicio a los ciudadanos y las empresas, convirtiéndose en un punto en contra para el atractivo de inversiones y el dinamismo interno del país, así como la comunicación con los países vecinos y miembros de la Unión Europea.

El Marco Estratégico Nacional de Referencia apunta que los mayores desafíos que debe afrontar Polonia son incrementar su cohesión interna a distintos niveles: ya sea social, económico o territorial para ser mucho más competitivo en un escenario de globalización, alineándose, además, con la Estrategia de Lisboa de 2009.

Se deben crear, por tanto, condiciones favorables para la aceleración económica, la inclusión y modernización de áreas rurales o marginales del país, la mejora y revalorización del capital humano, es decir, la formación y preparación de sus ciudadanos y, favorecer la emprendeduría como base para la creación de un tejido económico y social sólido.

La Estrategia Nacional apuesta por estimular al máximo el potencial endógeno del país y sacar el máximo partido de los recursos humanos como medida indispensable para el incremento de la competitividad de la economía polaca y el desarrollo de su sociedad.

Según se detalla, las principales teclas a presionar deben ser, a nivel institucional, la agilización y apoyo a la creación de empresas, la privatización, la reforma del sistema financiero público y la creación de un ambiente de negocio consolidado. En cuanto a medidas financieras, estas pasan por invertir en educación, investigación y desarrollo y en la construcción y modernización de infraestructuras.

Además, es indispensable intervenir en cuestiones del propio funcionamiento de la administración pública, tanto relacionadas como no relacionadas con la política regional. Se destaca como clave la descentralización de competencias y poder en la gestión y administración del sector público, la seguridad pública, la justicia, etc. Se trata, al fin y al cabo, de emprender iniciativas de gobierno encaradas a aligerar y mejorar la gobernanza de Polonia.

La máxima de la estrategia nacional para Polonia es la creación de las condiciones idóneas para el crecimiento y la competitividad de la economía basada en el conocimiento y la emprendeduría que aseguren un aumento de la ocupación y de la cohesión a nivel social, económico y territorial tanto internamente como en relación al resto de miembros.

El Marco Estratégico Nacional de Referencia se implementará mediante Programas Operativos Nacionales, gestionados por el Ministerio de Desarrollo Regional, y Programas Operativos Regionales gestionados por las autoridades de cada una de las regiones o Voivodatos en que opere dicho programa.

Los Programas Operativos Regionales persiguen dos objetivos: mejorar la competitividad de las regiones sobre las que se aplica y promover su desarrollo sostenible. La consecución de esos objetivos deberá implicar la atracción de más inversión exterior y un mayor dinamismo interno.

Para cumplir dichos objetivos, los Programas Operativos Regionales deben ir encarados hacia una serie de puntos como:

  1. Desarrollo de I+D tecnológica y emprendeduría asociada
  2. Desarrollo local y promoción de iniciativas de empleo, ayudas para estructuras de provisión de servicios a vecindarios y creación de nuevos puestos de trabajo.
  3. La prevención y gestión de riesgos naturales y tecnológicos
  4. Inversión en educación
  5. Inversión en sanidad
  6. Generar la “sociedad de la información”
  7. Apostar por el turismo como herramienta para la promoción y sustento del patrimonio cultural y natural de las regiones
  8. Gestión adecuada del medio ambiente

Además, Polonia para el período 2007-2013, tal y como establece el Marco Estratégico Nacional de Referencia, se verá dotada de otros programas que permitirán diversificar los ámbitos específicos de actuación y que, en función de los proyectos que desarrollen, acabarán teniendo una incidencia regional más o menos clara. Se destacan, además de los Programas Operativos Regionales:

  • El Programa Operativo para el Desarrollo del Este de Polonia
  • El Programa Operativo de Infraestructuras y Medio Ambiente
  • El Programa Operativo Economía Innovadora
  • El Programa Operativo Capital Humano
  • El Programa Operativo Asistencia Técnica.
  • Los Programas de Cooperación Territorial Europeos (Transfronterizos)

La siguiente tabla resume los Programas Operativos y sus Proyectos en Polonia (click para ampliar)

Tabla resumen de los distintos programas operativos actuantes en el conjunto de Polonia para el período 2007-2013 y sus respectivos financiamientos de la Unión Europea, totales y desglosados según año y  tipo de fondo europeo.  Fuente: Marco Estratégico Nacional de Referencia de Polonia para el período 2007-2013, obtenido de: http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/
Figura 13. Tabla resumen de los distintos programas operativos actuantes en el conjunto de Polonia para el período 2007-2013 y sus respectivos financiamientos de la Unión Europea, totales y desglosados según año y tipo de fondo europeo. Fuente: Marco Estratégico Nacional de Referencia de Polonia para el período 2007-2013, obtenido de: http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/.
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